土地问题絮论位置:首页 >> 学术研发 >> 理论前沿 >> 正文

土地问题絮论

         作者:秦晖      

  “模糊产权,促进流转”不是好办法

  “明晰产权”:同志仍需努力

  十七届三中全会开过几个月了,关于“土地新政”的议论仍然在进行。全会的决定体现了最高层对目前农民问题的重视,也强调要继续推进改革。而且从决定的文本看,也的确有一些新的提法,如土地承包“长久不变”、要缩小国家征地的范围、允许农村集体土地入市交易等等。

  但是《决定》主要是原则性的文字,具体的进展还要看《土地管理法》及其实施细则的修订结果。对于决定的主要精神,有人归纳为“明晰产权,促进流转”;有人则归纳为“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。而“明晰产权”似乎是个共同的说法。

  然而,全会之后一些参与政策制定的官员、学者发表的解释性言论,却有不少含混乃至自相矛盾之处。

  例如,对于所谓“长久不变”,有人说就是具体的承包权长久不变,除了“自愿有偿的流转”外不再搞所谓的“调整”,并称有的地方搞“调整”是不合法的。有人却说“长久不变”的只是土地承包制这个制度,农民要求三五年一“调整”也是可以的。

  对于不改变用途的农地流转,有人基本上解释为自由交易。有人强调不许“绝卖”,承包人必须永远保持回赎权利——这似乎是要保护小农。但有些人的解释却相反,他们说政府必须把农地流转引导到“高效”的“规模经营”方向,甚至说政府应该支持“大地主”集中土地。

  对于“缩小政府征地范围”,一般理解为政府征地应该限于重大公共利益项目,但对于“公共利益”如何认定、根据什么程序认定,却仍然很不“明晰”。如今流行的似乎是“商业性”项目与“公益”项目的区分。但是姑且不论什么是“商业项目”并不容易界定,更大的问题是:由于土地开发的“外部性”效应,许多商业性项目其实大有关于公益,而许多“非商业性”项目,如官府的楼堂馆所、豪华衙门和一些“形象工程”,甚至那些专供政府部门人员的“福利房”,老百姓是否认同其为“公益”,实堪怀疑。

  而对于“征地范围”缩小后不在范围之内的那些“改变用途”的流转,政府又将如何进行“用途管制”?现在比较明确的是:如果农民愿卖地,未必就可以卖——因为有保护耕地之类的管制措施。但是如果农民不愿卖,是否就可以不卖?最近出台的那些“土地换某某(保障、住房等等)”是自由交易,还是不能讨价还价的“动员式交易”?所谓“集体土地”可以进入这些领域,是否意味着“村官卖村地”已获允许而农户处置自己的土地仍然不行?

  最后,对“小产权房”宣布的“保护既得利益,但下不为例”政策究竟如何理解,也是众说纷纭,从宣布后小产权房交易在许多地方明显升温的情况看,“下不为例”怕是谈何容易。

  “促进流转”:利弊仍待观察

  所以,“明晰产权”虽为各种解释者共同强调,但是目前看来,这一点恐怕并未做到。而无论从《决定》的文字本身看,还是从《决定》公布至今的社会反应看,比较明确的只有一点,即今后要进一步推动“土地流转”。果然,最近各地“土地换保障”、“宅基地换住房”等动作纷纷出台了。

  加上近来因国家改行反危机战略,中央四万亿、地方十八万亿元刺激经济的大政策和一系列措施出台,各地一片“大干快上”的气氛,对土地的需求在未来一个时期应会急剧上升,“促进流转”的大潮更加波澜壮阔,是可以想见的。

  然而与此同时,经济危机却使上千万农民工失业回乡。土地权益对他们的重要性增加了。这种情况下“模糊产权促进流转”会引起什么?

  搞市场经济,土地流转无疑是个大趋势。但在目前农民涉地诸种权利尚不明确的情况下,由政府权力来“促进流转”会带来怎样的变化,目前还很难说。实际上,由于“明晰产权”似乎并未实现,未来很可能出现的只是“模糊产权,促进流转”。

  日前凤凰卫视“一虎一席谈”要搞一个关于农村土地问题的辩论节目,请了我参加。由于我过去的论战对手主要是那些声称“地权归农户会导致土地兼并,损害农民利益”的朋友,我以为他们会出场。没想到到场的不是他们,而是一位地方政府官员、一位开发商和一位据称参与了最近土地政策修订的学者,他们都不赞成“土地私有制”,但却并不担心“土地兼并”。相反,他们都异口同声地抱怨“小农经济”没前途,土地在“小农”手里怪可惜了的。他们对前一时期的“圈地运动”评价甚高,并认为新政策会进一步促进“圈地”以发展“规模经营”。至于农民的得失,他们有的说“圈地运动”大有利于农民,有的说由于“规模经营”代表着历史进步,部分人即便受点损失也应该顾全大局。老实说,这样的说法笔者以前也多次听到过。只是不知那些以“防止兼并”为理由来反对地权归农户的朋友,听了这几位的说法有何感想?他们就不想与这些同样反对“土地(农民)私有制”的朋友辩论辩论吗?

  当然,三中全会“土地新政”出发点是好的,“明晰产权”也无疑是它提出的方向。但是由于土地问题涉及的既得利益太多,并且因而争议也很大,最后出台的政策也许不能不带有折中色彩。“明晰产权”尚未成功,同志仍需努力。但是在模糊产权的前提下“促进流转”却会产生很多问题,所以有必要分析一下其利弊。

  可以析分的权利并非“不明晰的权利”

  我在以前的文章中已经说过,由于土地这种“财产”的一些特性,即便在一般认为是土地私有制的国家,“土地私有权”也会受到比别的财产权更多的限制。但是后来潘维先生列举了类似事例后说,他们的土地产权都“不明晰”,因此要求给我们的农民“明晰产权”也是不对的。

  我觉得潘维先生混淆了两个概念:可以析分的权利和“不明晰的权利”。法治国家的土地所有者对于他的“私有土地”的确并不拥有“百分之百的排他性绝对权利”,利益相关方和公共权力部门对这类土地拥有不同程度的干预权。其实何止地权,在民主法治国家任何财产权几乎都有可以析分的特点,有些法学家表述为:财产权并非单一的权利,而是“一束权利”。而当代一些经济学家更提出,应当以各种具体定义的“权利”概念来取代笼统模糊的“所有权”概念。但对于涉及财产的这些权利进行明晰的界定都是为了更好地防止权力的滥用,而不是为了在权利问题上搅浑水、给有权有势者增加“自由裁量权”使其可以翻云覆雨上下其手。

  例如,现代民主国家往往有强大的自治工会,资本家不能随意解雇工人。这也可以理解为其产权受到某种干预和析分。但是析分出去的那部分权利未必是归“国家”的。它首先掌握在雇员手里。所谓不能随意解雇工人,是说工人拥有自组工会与资方进行集体谈判的权利,从产权角度讲也可以说是作为“利益相关方”的工人对企业主产权的运用(劳务契约的签定)有一定程度的干预权。这当然不是说老板解雇工人必须得到政府许可,或者反过来说只要政府许可老板就可以为所欲为,也不是说政府可以不由分说地“减员增效”后再把裁员后的国有企业以“就业优先”为名优惠地“置换”给“自己人”,当然,更不是说政府可以在没有工会、商会间谈判的情况下充当劳资双方的“共主”,自行安排“劳资关系”。

  土地问题也是如此。就以潘维先生提到的例子而言,美国住宅社区对环境、绿化乃至文化氛围确实常有严格要求,业主不能对“自己的”住宅为所欲为地改建。但是所有的“干预权利”都有明确的主体。你如果把宅门改成店面,谁有权来干预;如果把“自己”院里的大树砍了,谁有权来制止,都是清清楚楚的。有权干涉这些事的并不是政府,而是居民自治的社区。政府不仅必须尊重法定属于个人的权利,而且必须尊重社区自治权——比如说,社区管理实行居民民主自治,政府是不能往社区派“干部”的。在我们很多人看来,这社区就是“集体”,但是与我们这里由“被集体化”形成的强制性“集体”不同,作为个人你加入不加入这个社区是你的权利。如果对社区干涉你改建住宅不满,你可以卖掉住宅搬家到别处,无论国家还是“集体”都不能取消你的这个权利。国家当然也可以为“重大公共利益”而征地。但是正如我已经说过的那样,何谓“重大公共利益”,通过何种程序确认这种利益,确认后又如何按程序行使征地权或“最终定价权”,都有清楚的界定,绝不是当官的就可以为所欲为。

  “佃期”应该延长,“佃权”更该明确

  总而言之,产权范畴下的“一束权利”哪个归个人,哪个归社区,哪个归政府,与权利对应的又有哪些责任,都应当是清楚的,这不就是“产权明晰”吗?

  其实不要说外国,我国过去也有类似的“传统”。例如在租佃制之下出现所谓“一田二主”现象:在租佃契约双方规定的期限内,佃权(使用权)归佃户,而田主只保留收租的权利。在这个期限内只要佃户履行契约规定的义务(交租),田主是不能把土地收回的。后来租佃期限逐渐延长到无限,就形成了永佃权,也就类似我们现在讲的“使用权长久不变”。但是有一条:在“永佃”之前租佃双方按契约进行的权利分割已经是很“明晰”的:如果是三十年期的租佃契约,那就意味着三十年内佃权是受保障的。田主要收回土地,除非通过讨价还价在佃户的同意下赎回佃权,否则只能三十年期满后再说。如果再延长到“永佃”,那就成了“一田二主”,田主权利只限于获得“大租”(“田底”租,区别于“佃主”出租“田面”获得的“小租”而言,“大租”数额未必比“小租”大),而“佃主”即佃权拥有者就可以按自己意愿把“使用权”拿去“流转”了。

  显然,在这里“田主”与“佃主”对于土地确实都没有“百分之百的权利”,但他们拥有的那部分权利却是“明晰”的。否则,如果佃户只有“模糊的”权利,田主要把他赶走就可以赶走,要让他种地就不许他不种,那就不但不是永佃制,甚至都不是什么租佃制,而成了不折不扣的农奴制了!潘维先生设想的“模糊地权”,难道就是这样一种状态?

  遗憾的是,我们过去所谓“三十年不变”就远远没有做到“明晰”。我曾经说:如果我们做不到把土地所有权还给农民,至少应该把农民的“佃权”明确化。想要“流转”农民的土地,就必须按自由交易原则向农民(农户或自主性集体)购买(不是“征用”)“佃权”。(即便为“重大公共利益”而征地,也不能像过去那么个征法,我已另有叙述)至于这佃权是三十年还是更长,倒是次要问题。

  我当然主张更长,因此也认为“长久不变”的提法有点进步。但如果过去的“三十年”就是稀里糊涂的,如今改成“长久不变”又有多大意义呢?过去的“三十年不变”往往被解释成“承包制三十年不变,但具体地块可以调整”,今天的“长久不变”也可以解释为“制度长久不变,地块想调就调”吗?过去的“三十年不变”往往被解释为身份性待遇,只要把农民强制性“农转非”、“村改居”就可以把他们的土地“收归国有”,今天的“长久不变”仍然是身份性待遇吗?是不是一纸“村改居”的文件就照样可以没收他们的土地呢?过去在“三十年”之内可以搞“土地换保障”——不是农民自愿卖地后自由选购保险产品,更不是国家作为公共服务责任来提供的普惠式保障或福利性转移支付,而是“我没收你的土地,再给你我认为合适的保障”,如今“长久不变”后是否仍然可以这样做呢?

 
 
 
2008-2010 ©上海建纬(长沙)律师事务所版权所有
地址:长沙市天心区南湖路458号蓝湾国际广场B栋20楼