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轨道交通立法比较研究及对湖南省的启示

戴勇坚    周志芳
上海(建纬)长沙律师事务所 
摘要:轨道交通立法是轨道交通健康快速发展的法律保障,由于我国没有专项针对轨道交通的法律和行政法规,轨道交通发展较快的城市均采用地方立法的形式,以解决中央立法滞后的问题。各地方轨道交通立法在调整范围、行政管理模式、土地利用和投融资模式等问题上呈现各自的特点。长株潭轨道交通的发展是长株潭两型社会建设的重要内容,在此区域经济一体化的背景下,其立法也应当体现区域协同的特点,同时应借鉴和吸收其他城市已有立法的经验。
关键词:轨道交通 立法 两型社会 物权法  
一、问题的提出
轨道交通已经成为我国目前的重点发展和投资领域,在法律和行政法规层面,我国对轻轨、地铁以及磁悬浮等新型的交通运输的管理和建设等行为缺乏法律规范,仅有建设部2005年8月1日起施行《城市轨道交通运营管理办法》。该办法主要对城市轨道交通的运营管理、安全管理和应急管理三个方面的问题作了粗略规定。由于全国性轨道交通立法的滞后,各城市尤其是相对发达的城市不得不通过制定地方性立法来规范和管理本市的城市轨道交通。经初步统计,目前专门针对地铁或轨道交通制定地方性法规或规章的城市有:上海、北京、深圳、天津、重庆、南京、杭州、广州、武汉、沈阳。此外,其他获批建设地铁、轻轨的城市也正在积极筹划轨道交通立法,如湖南长沙的地铁已处于勘探阶段,将于2009年9月正式动工,相关立法工作也迫在眉睫。我国已经颁布的各城市的轨道交通立法有何特点和差异,对后来发展轨道交通的地区或城市有何借鉴意义,这是值得研究的问题。本文就这一问题进行了初步的探讨,并结合长株潭区域经济一体化的背景,对长沙轨道交通立法提出了建议。
 二、我国各城市轨道交通立法比较研究
1.城市轨道交通立法的调整范围。
建设部颁布的《城市轨道交通运营管理办法》没有对“城市轨道交通”作出定义,而上海、天津、南京等城市的地方性法规均对此作出了基本相同的界定,即“本条例所称轨道交通,是指本市地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统”。可见,首先,城市轨道交通是客运系统,这就决定了货物运输不包括在城市轨道交通之内;其次,城市轨道交通具有公共交通的性质,直接为公众提供交通服务,具有公共服务产品的性质;再次,就目前而言,城市轨道交通主要是指地铁和轻轨,但并不限于这两种形式,各地区的立法都采取了开放式列举方式对轨道交通进行定义。随着交通运输技术的发展,将来有可能有更多的交通方式被涵盖在轨道交通范围之内,例如《上海市轨道交通管理条例》就将磁悬浮交通也纳入其调整范围,第51条规定“磁悬浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行”。
在调整对象上,建设部的《城市轨道交通运营管理办法》仅调整运营及相关的管理活动,相比而言,各地区的地方性法规或地方政府规章的调整范围更为广泛。尽管各城市的立法表述上略有不同,例如《上海市轨道交通管理条例》调整“本市行政区域内轨道交通的规划、投资、建设、运营及其相关的管理活动。” 而《天津市轨道交通管理规定》调整“本市行政区内轨道交通的规划、建设、运营、设施保护及相关管理活动。”与上海市的立法相比,天津市的立法不包括投资关系,而南京市与上海市的立法相比,又多了“安全”管理。但是实质上,这些文字表述上的差异并未对各地区的城市轨道交通立法的调整范围带来太大的差异。
2.城市轨道交通的行政管理体制。
在行政管理模式上,主要存在两种模式:第一种是由交通行政主管部门负责城市轨道交通的行政主管工作,如上海市和南京市就采取此种模式。第二种是建设行政主管部门是轨道交通的行政主管部门,如天津市和重庆市采取此种模式。《天津市轨道交通管理规定》第4条第1款规定:“市建设行政主管部门是本市轨道交通的行政主管部门,负责本规定的组织实施。”
3.城市轨道交通的投资模式。
轨道交通作为典型的基础设施,具有准公共产品特性,是政府财政投资领域。对于准公共产品而言,政府不仅要作为投资主体之一,参与直接提供,更要作为政策的制定者,进行政策扶持,发挥市场作用,实现有效供给。只有通过政府适当的资金投入及各项政策的灵活运用,才能调动投资方的积极性,最终实现城市轨道交通的快速发展。
对于城市轨道交通的投资管理,各城市的立法都采取了“轨道交通建设资金通过多渠道、多方式筹集,鼓励投资建设和经营轨道交通” 的模式,具体而言,这些投资模式包括BOT(包括其转化形式,如BOOT、BTO、BOO、POT等形式),PPP(公私合作经营)、土地与地铁捆绑开发、设立专项发展基金、融资租赁、发行中长期债券、资产证券化等。其中某些投资模式已经在实践中具体成功的进行了运作,有的甚至进入了地方性立法中。如《上海轨道交通管理条例》将轨道交通用地范围内的土地捆绑式开发明确写进立法,该条例第16条规定:“在城市规划确定的轨道交通用地范围内,轨道交通项目建设单位或者受其委托的轨道交通线路运营单位享有房地产开发、商业和广告等活动的经营权。”
南京的地方性立法中确立了由政府专门设立“轨道建设基金”的模式。南京市财政局于2004年9月发布《南京市轨道交通发展专项基金管理暂行办法》,由南京市财政局专门设立“轨道基金”,并负责筹集、分配、使用和监督管理,由南京地下铁道有限责任公司负责具体的融资和市场化运作,并且以立法的形式明确保障轨道基金的来源。
4.城市轨道交通的土地利用法律问题。
城市轨道交通的建设必须依附于土地,既可能是利用地表,也可能是地下空间或地上空间。如果是利用地上或地下空间,则其涉及的法律问题更为复杂。《物权法》对土地空间利用的不同现实需求,规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上以及地下分别设立,从而使以建设为目的利用土地的范围从传统的地表扩大到土地的上、下空间,使土地的上下空间可以单独成为建设用地使用权的权利客体范围,对拓展建设用地的利用价值具有现实意义。同时也为我国土地的上下空间单独成为用益物权的权利客体确立了法律依据。
作为建设用地使用权之一,空间建设用地使用权的取得方式、使用期限、权利变动等应当与地表建设用地使用权的规则相一致。不过,由于目前《物权法》的相关配套立法尚未完备,2007年10月1日《物权法》生效后,空间建设用地使用权的取得、登记、转让等问题如何真正实施和贯彻尚未可知。同时,空间建设用地使用权仍有其特殊之处,例如地下空间建设用地使用权在开发和建设地下设施时,可能会影响到地表之上的建筑物或构筑物的地基安全,因此,空间建设用地使用权和同一土地上的其他用益物权人的利益如何平衡将是一个值得研究的问题。《物权法》仅作了原则性的规定“新设立的建设用地使用权,不得损害已设立的用益物权。”
上海、天津等市的城市轨道交通立法都对轨道交通用地的用途和利用作了相关规定,例如《上海市轨道交通管理条例》第10条:“城市规划确定的轨道交通用地,未经法定程序调整,不得改变用途。轨道交通建设使用地面以下的空间,不受其上方土地使用权的限制。”可以看到,上海市的城市轨道交通土地利用管理主要侧重于城市地下空间的规范,而没有考虑到利用城市地上空间的轨道交通的空间利用问题。而且,“轨道交通建设使用地面以下的空间,不受其上方土地使用权的限制”这种表述严格来说是不正确的,应当改为“不受其上方土地使用权权利归属的影响”。同时,由于这些城市的轨道交通立法是在《物权法》出台以前颁布和实施的,因此,不可避免地可能存在与《物权法》不一致的地方,例如《上海市城市轨道交通管理条例》规定的“轨道交通项目的建设应当采取措施,防止和减少对上方和周围已有建筑物、构筑物的影响,保障其安全。”这种对相邻或同一土地上的用益物权人的保护层度已经不能符合《物权法》的要求,《物权法》规定的“不得损害”远远比“防止和减少影响”要求更高,同时《物权法》中“已设立的用益物权”显然也不仅仅是指上方和周围已有的建筑物、构筑物,还包括尚未开发建设的建设用地使用权、地役权等。
 
 
 
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