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农村改革与集体所有权的完善

作者:韩松 西北政法大学《法律科学》编辑部研究员    

 

内容提要:回顾农村改革30年的发展,值得反思的问题是,如何对待集体的统一经营,如何协调集体所有权与承包经营权的关系,如何依据集体所有权的特性加强集体所有权的制度建设。其基本结论是:集体的统一经营模式也是集体所有权实现的有效形式,应当赋予其应有的法律地位;应当公平合理地规范集体所有权与承包经营权的关系,在规定承包经营权对集体所有权的定限作用时,应当适当强化集体所有权;应当依据集体所有权的公有性质加强集体所有权的制度建设,解决集体成员集体所有与成员在集体所有权中的利益实现问题。

关键词:农村改革 农民集体所有权 承包经营权 集体统一经营

       中国的经济改革是从农村集体所有制经济的改革开始的。在纪念改革开放30周年之际,回顾农村经济改革的历程,总结其基本的经验,对于推进农村的进一步改革具有重要的意义。而农村集体经济的改革在法权制度上是与农民集体所有权制度的发展和完善密切相关的。因此本文以农村改革与农民集体所有权的完善为题,回顾农村改革的经验,并对农村的进一步改革做出思考,以纪念改革开放30周年这一伟大的历史时刻。

        集体所有权实现的统一经营机制的内在矛盾和外部原因

       在集体统一经营的集体经济模式中,集体所有权的内在矛盾主要表现在集体成员对集体所有的土地等生产资料的人身依附与集体成员个人劳动自由的矛盾,以及集体经济成果不能满足集体成员基本需要的矛盾。在这种经济模式中,社区成员集体享有土地等生产资料的所有权,集体组织则对集体所有的生产资料的占有、使用、收益和处分享有控制权。集体成员要生存就必须参加集体组织,在集体的统一管理下,与集体的生产资料结合进行集体劳动。离开了集体组织,即失去了生产资料,按照当时的政策也不允许成员个人从事其他私人劳动,城市也不招收私人劳动力。这就形成了集体成员对集体所有的土地等生产资料的人身依附,个人为了生存必须成为集体成员才能获得与集体生产资料相结合的劳动条件,而成为集体成员必须服从集体的统一管理,由集体统一支配其劳动力。显然,集体成员除了集体劳动,没有自己支配其劳动力的自由。因此,就形成了集体所有与集体成员个人劳动自由的矛盾。在土地等生产资料集体公有化以后,集体成员个人退出集体即意味着其失去了生存的基本条件。集体成员的基本生存条件就是集体为其提供的土地等生产资料和成员自己的劳动力。而集体对集体成员提供土地等生产资料的前提是对成员个人劳动力的集体控制,提供的方式是组织集体劳动与集体生产资料的结合。因此,集体成员生活资料的获取完全依靠集体经济的成果。如果集体经济的成果能够满足成员个人基本的物质和文化生活需要,也就在一定程度上实现了集体所有权的目的。但是,当时的集体经济效率低下,其经济成果不能满足集体成员个人基本的物质文化生活需要。集体经济效率低下的原因是多方面的,并不是集体所有权本身的原因。其原因主要是集中统一的经营方式不适应农业生产的特点。农业生产是从事有生命物质即动植物的生产,其生产活动对自然地理气候条件有严重的依赖性,有鲜明的季节性。农业生产过程是自然再生产和社会再生产过程的结合。在动植物的生长发育过程中,农业生产者必须遵循自然规律,适时适度地精耕细作,精心饲养,严格管理,以达到预期生产目的。农业生产既受自然规律的制约,也受社会经济规律的制约。这些特点决定了农业生产的组织形式不像工业生产组织那样,以机器和其他固定资产及劳动力的增加迅速扩大生产规模,采取工厂大企业的集中经营方式,而更适合家庭分散经营。如果采取集体集中经营的方式,将全部劳动力常年投入到农业生产上,势必会造成窝工浪费。同时,集中经营要投入更多的管理劳动,也势必增大成本,而且并不能保证管理的有效性。在当时的外部环境下,集体统一经营模式必然造成集体经济的低效率,其农业生产的低产出不能满足集体成员的基本生活需要。这只是问题的一个方面,除此以外还有外部原因。

       从外部原因来分析,主要涉及国家对集体所有制经济所采取的经济政策,涉及国家与集体所有权主体的关系。20世纪50年代,在农村建立集体所有制的同时,为了确保国家的工业化建设,对农村集体经济实行了统购统销的经济政策,对农业生产实行计划指导(实际上是指令型计划)。当时虽然提出过“以粮为纲,全面发展”的农业生产方针,实际上在具体执行中,只强调以粮为纲,而没有全面发展,以粮为纲成为限制农民发展经济作物和多种经营的最高指示。在当时农业是农村的主业和单一的产业,农业又是单一的粮食产业,对于粮食以外的经济作物,除非国家下达种植计划,农民集体是不能种植的;如果国家下达了种植计划,即使当地自然条件不适合种植,产量很低,农民不愿意种植,也必须完成。例如,棉花、烤烟等经济作物,在许多地方不适合种植或者农民感到种植没有收益而不愿意种植,但国家下达了计划,基层干部就必须落实,强令农民种植。在单一的农业产业之外,集体经济的副业和工商业活动都被禁止,否则就被认为是走资本主义道路而受到批判。在集体经济之外,社员的家庭副业和工商业活动受到禁止,也被当做资本主义尾巴割掉。在这样的经济政策下,效率低下的集体经济所产出的成果大部分被国家统购,而且实行的是工农产品价格的“剪刀差”。这就使得国家不仅对农民集体经济统得过死,而且剥夺太多;农民集体经济的自主权和农民集体所有权的自主性被限制或者剥夺,集体所有权的实现受到破坏。与此同时,由于国家工业化处在初创阶段,工业对于农业的支援是相当有限的,在种子、化肥、农业机械等方面工业对农业的支持十分有限,农业主要还是手工劳动的传统农业,科学化、机械化的程度很低。因此,正是在这样的外部条件下,集体统一经营机制不利于集体所有权的实现。

       农民集体所有权实现的统一经营机制不适合农业生产的特点,但并不是绝对不适合作为农民集体所有权实现的经营形式。客观地讲,统一经营形式在农民集体经济的发展中,在集体有效地组织农民进行农田基本建设和农村公共设施建设方面,在发展农村工商业经济方面,以及以此为基础组织农村文化事业方面,均发挥了重要作用。统一经营机制是否适合作为农民集体所有权实现的经营方式,关键是看与之相联系的外部条件。如果没有上述外部条件的限制,统一经营机制虽然不适合农业生产的特点,但如果允许农民集体组织从事多种经济活动,集体组织就可以根据农业生产的特点合理安排农业劳动力和劳动方式,将剩余劳力分流从事其他产业经济活动,从而提高农民集体经济的综合效率。而正是在上述外部条件下,农民集体统一经营就只能将全部劳动力用于农业生产,从而造成窝工浪费,导致农业生产的低效率。在集体统一经营的模式下,集体成员个人劳动的自由受到极大限制,当时的外部经济政策不仅限制了集体成员个人在集体经济活动之外从事其他经济活动的自由,而且也限制了集体经济活动的自由,将集体经济活动限定在农业生产而且主要是粮食生产领域。由于土地生产资料的有限性与人口的不断增加,造成了大量剩余劳动力,而这些剩余劳动力又被强行隐没在集体劳动中。因此,对改革以前农村集体经济的统一经营模式的经济效益低下问题,应当从集体经济内部和当时的外部经济政策两方面来认识,并不仅仅因为集体统一经营没有责任制。

       对集体经济统一经营机制的改革和分散经营机制的建立

       基于对当时集体经济效益低下主要归因于集体统一经营缺乏责任制的认识,对农村集体经济的改革是从建立农业生产责任制着手进行的。农村经济体制改革最初只不过是在集体统一经营中建立比较严格的各种责任制,以解决集体经济效益低下的问题。但随着改革实践的发展,家庭联产承包的包干到户责任制的实行在事实上引起了农村集体所有制经济的经营方式(经营体制、经营机制、经营模式)的变革,由集体统一经营转向了农户分散的承包经营。这是实践发展的结果,我们无法拒绝,我们不得不承认包干到户责任制是社会主义的责任制形式,是集体所有制经济的一个经营层次。但是由于对集体统一经营模式的依恋情结,我们又不愿完全放弃集体统一经营,于是就提出了分散经营与统一经营相结合的双层经营模式。在实行分散经营的同时,强调统一经营主要是解决分散的一家一户解决不了或者解决不好的问题,为分散经营提供服务。但由于农业生产的经营活动离不开土地这一最基本的生产资料,在将土地都承包给农户以后,集体不再占有可供经营的土地,集体成员都回归家庭劳动后集体也不再拥有对劳动力的支配权,集体的统一经营活动根本就谈不上。因此,在实行承包制的情况下,集体的统一经营层次是不可能实现的一种设想。

      多年的改革发展的实践也证明了这一点。多年来我们一直在努力探索统分结合的有效方式,但现实是统分矛盾始终突出,其突出表现为集体所有权行使与承包户的承包经营权之间的矛盾。在改革的前期,统分矛盾的主要方面是集体组织和集体组织干部利用集体所有权,随意违反承包合同,收回承包土地。因此改革的着力点就是要稳定承包经营关系,由此采取的法律制度措施就是强化农民的承包经营权,弱化农民集体所有权。强化承包经营权的办法就是依据物权原理,赋予农户的承包经营权以物权效力,将农户的承包经营权规定为他物权。依据所有权与他物权的关系的原理,所有权上一旦设定了他物权,他物权就定限了所有权的权能。在他物权的支配范围,所有权人不得再同时支配,他物权人直接支配标的物,排除包括所有人在内的其他一切人的干涉。由此,将土地承包经营权人对土地的承包经营权他物权化后对农民的集体所有权也就具有了定限的作用,承包人有权直接支配承包的集体土地,有权直接排除包括集体在内的其他任何人的不法干涉。1986年的《民法通则》虽然规定了农户的承包经营权,但将农户的承包经营权物权化则是在改革中逐步完成的。随着市场经济体制的确立,我国对农产品的国家统购政策被取消,集体不再具有凭其所有权监督农户完成国家统购任务的职责,国家不再对农业生产下达生产计划,集体不再安排农户的生产,农户具有了生产经营的自主权;随后国家逐步取消了农业税,国家规定集体组织不得再向农户收取提留,不得向农户摊派;对于土地的调整规定了“增人不增地,减人不减地”的政策,规定对农户的土地承包经营权30年不变,在承包经营期间集体不得收回承包地,不得调整承包地。随着有关政策的落实,2002年颁布的《农村土地承包法》确立了农户的承包经营权的物权效力,2007年颁布实施的《物权法》第11章专章规定土地承包经营权为用益物权的一个种类,从改革实践和法律上完成了承包经营权的物权化。随着承包经营权物权化的完成,土地的承包经营体制在法权制度上得以真正确立,由此,农村集体土地权利被分解为集体的土地所有权与农户个人的承包经营权,建立了两权分立的架构。

 

 
 
 
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